法律具有指引、预测、教育、评价等功能以及作用，法律意识增强、法律素质、能力的提高，对有效预防农村矛盾纠纷的发生，促进村寨的和谐具有积极的影响和意义。为贯彻落实全州“五五”普法总结表彰暨“六五”普法动员部署会议精神，州委依法治州领导小组办公室组成调研组，通过召开座谈会、访谈、观察、查阅相关痕迹资料等形式，就“法律进乡村”的主题与形式，农村普法的人力资源等方面的情况进行调研。抽样调查所显示的结果，并不能全面的反映我州农村普法工作的全部，可是，透过这些情况，我们可以从另外一个视角来评估和看待“五五”普法工作，并发挥积极思考的力量，更有针对性和实效性地开展“六五”法制宣传教育工作。
　　另外，这份调查报告侧重点更多的是谈普法工作中的问题与不足，这可能不是所有普法工作的推动者都能够接受的，可是，如果我们回避问题，农村普法工作就不可能有新的突破和科学的发展。
　　一、农村法制宣传教育工作开展情况
　　“五五”普法工作开展以来，受调查的乡镇、村民委员会、村小组根据“法律进乡村”、“法律进佛寺”主题活动的要求，以贴近农民生产生活需要为出发点，围绕党和国家“三农”工作的方针、政策以及省州关于新农村建设的目标和任务，开展了一系列的普法活动，并取得明显效果。一是以林权改革、禁毒防艾、平安创建、整治交通安全以及民主法治村创建等工作以及法治实践活动为契机，深入推进农村普法工作开展，提高了农村干部群众的法律素质以及观念，有效解决了许多历史遗留下来的土地、森林等方面的纠纷，确实发挥了普法工作在新农村建设中的积极作用。二是不同程度地开展了“法律进佛寺”活动，培训了一些宗教教职人员，赠送了相关法律书籍；积极发挥宗教管理小组的作用，以民族团结维稳宣传活动为平台，开展了与宗教管理相关的法律法规以及爱国主义的宣传活动；借用关门节、开门节、傣历年三大活动，向信教群众开展法律法规的宣传，提高了农村普法工作的针对性和实效性。三是结合边境地区的实际情况和具体需要，开展了出入境管理法、禁毒法以及禁赌法律法规的宣传；针对边境地区涉法方面的热点、难点问题，开展警民联防整治跨境赌博以及偷越国边境的专项活动，有效遏止了偷越国边境违法犯罪的势头，维护了边境地区的安宁与秩序。四是以户为单位，培养了农村“法律明白人”，由他们负责向家庭成员传播相关的法律知识；法律明白人绝大部分由家庭成员中有一定文化程度的人担任。五是少数民族干部在普法工作中充分发挥了主力军作用，他们通过层级培训获得相关的法律知识，再通过会议、广播、入户以及纠纷调解等形式，向村民宣传相关的法律法规，使农村普法工作能够长期、渐进地进行。六是在调研的村寨中，民族语言文字一直是传播法律文化的重要媒介。村寨图书角有一些傣族文字的单行法律法规读本，这些读本不仅为精通傣文的村干部、教职人员开展普及宣传工作带来了极为便利的条件，而且也便于把握法律本身的准确性。七是借用民族传统文化开展普法一直是村寨的常态性工作。村民对2010年州委依法治州领导小组办公室开发的《少数民族法制宣传小品集》表示出极大的热情与兴趣。八是民主法治示范村工作已初见实效。　　1、成立创建“民主法治村”工作领导小组，制定详细的创建计划，完善民主管理制度，依法制定《村民自治章程》、《村规民约》，确保“民主法治村”创建工作全面落实。 2、基层组织建设进一步加强。完善村党组织制度，村党总支制度健全，职责明确，能充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。村委会各项制度健全，坚持轮流值班，认真履行工作职责。充分发挥村民代表作用，每年召开1次以上村民代表会议，遇到重大事项均通过村民代表会议决议。村民委员会自觉接受镇政府的指导。 3、认真贯彻村民自治章程，保障民主选举，按照选举程序，本着“公平、公正、公开”的原则，依法进行选举，无拉票、贿选行为，充分体现了选民的真实意愿。实行民主决策。凡涉及村民切身利益和村内的重大事项，均能实行民主议事、民主决策，按照“一事一议”和“四议两公开”程序进行。坚持民主管理。在国家大法的框架内，建立和完善《村民自治章程》和《村规民约》，并教育村民自觉遵守。民主议事制度健全。实行“村账镇管”，无违反财经纪律行为。加强民主监督。每年进行民主评议党员和民主评议村干部活动，广泛开展群众满意度测评。实行村干部任期、离任经济责任审计制度。发挥民主理财小组作用，进一步落实村务公开、财务公开制度，自觉接受村民的监督。4、矛盾纠纷及时调处，村委会设立兼职调解员，村小组设有治保员，工作职责明确，任务分工明确，形成了完善的治保网络。加强对流动人员、暂住人员的管理，建立群防群治体系，有效预防和打击犯罪，维护村里的治安和农村的稳定。加强对村调解员的管理和培训，规范调解程序，做好村组与村民之间、村民与村民之间矛盾的调处，避免群体上访事件发生。重点做好村内刑释解教人员的帮教工作，有效避免重新违法犯罪。
　　二、问题以及原因
　　尽管在开展“法律进乡村”活动中，我们做了一些积极的尝试与实践，并有了一些初步的经验，但是在调研过程中也反映出了一些需要引起关注和解决的问题。
　　（一）农村普法应有的实效性还未充分发挥
　　农村普法的实际效果如何，以往的评估结果未免过于自信和乐观。首先，在整个农村普法工作中，我们对社会变迁中农村与农民法律方面的现实需要缺乏全面地了解与研究，对农村在涉法方面出现的一些新情况、新问题了解得不够全面和深刻，更多的情况已经习惯于用一种自上而下的单一行政轨迹进行安排、指导。这种计划和安排在一些情况下，与当时的情况相吻合、相对接，而在有些情况下，并不适合农村的实际情况和具体需要，这样就出现了农村普法工作的需求与供给之间的矛盾。其次，农村普法阶段性评估检查更多注重痕迹的检查，也就是只注重检查做事情或没有做事情的证据，并不注重对农村法制宣传实际效果的评估。而一个计划、一个活动实施以后，最为重要的是要看它产生的实际效果，而不仅仅问询做了什么，有什么证据可以证明确实做了什么。这样一来，使得计划的施行者将更多的精力用于制作应对检查的痕迹方面，忽视了过程本身所追求的目标与结果。再次，就是缺乏定期的分析研究和行政方面的指导。“五五”普法中，我们有些非常适合本地实际情况且具有地方、民族特色的策划，可这些计划不是中途流产，就是最后消退。出现这种情况的原因就是在普法工作前期，我们发现问题和确定工作目标方面虽然非常准确，制定干预计划也非常具有可行性、可操作性、可持续性、可推广性。可是，我们只是在开头热气腾腾了几天，过后，却放松或放弃了对这些计划跟进、总结、经验的互换、展示与推广，这种蜻蜓点水的工作方式，不仅不能使原有的计划达到预期的效果，最重要的是反映出了我们工作作风的浮躁以及影响了普法行政工作在人民群众中的公信力。
　　（二）“法律进佛寺”活动难于推进
　　“法律进佛寺 ”是我州农村普法工作的一大亮点或一大特色，可推动起来难度很大。一是目前在我州各个缅寺中既懂民族宗教文化，并在此领域有很高造诣，又懂法律文化的教职人员非常少；在傣族村寨许多人都不愿意出家当和尚，为了保证寺庙里有人以及常规宗教活动的开展，许多寺庙的佛爷都是从国外请来的，他们只能念经文，并不知晓其中的意思，所以，“法律进佛寺”只停留在管理部门和合作部门对僧侣的教育宣传方面，而借用民族宗教人士影响力，将民族优秀的宗教文化与法律对接起来，有效推动法律的宣传和弘扬宗教文化还非常地薄弱。二是“法律进佛寺”还未被广大的僧侣和信教群众所知晓。在接受调查的94个普通信教群众中有98%的信教群众并不知道“法律进佛寺”到底是怎么一回事，21个僧人中有87%以上的对这一活动也是一知半解。三是缺乏最起码的宣传材料，尤其是缺乏民族文化与法律内容相互对应的宣传资料和小册子，如在民族文化保护、生态保护、社会和谐稳定、民族友好相处等方面的有机对接。四是对方案的进展情况缺乏评估和跟进。从2007年《西双版纳州法律进佛寺活动实施方案》实施以来，相关部门确实非常重视，组织开展了培训工作，但存在试点经验总结不够，整体推进工作不平衡等问题。
　　（三）边境地区的普法工作薄弱，没有形成整体推进
　　一是缺乏一个整体的推动计划。“五五”普法工作中，只有勐海县普法办公室出台了“三边”普法方案，对边境、边疆、边民普法工作的目标、方法、内容做了一些初步的规定，州以及其他市县都没有对边境地区的普法作出具体的推动计划。二是虽然没有一个全州性的统一要求，一市两县还是根据边疆地区各自的情况，有针对性地做了一些具体的工作。由于缺乏整体联动，使得边境地区普法工作不论是从整体性，还是从发展性以及推广性方面显得后劲不足。三是勐海县、勐腊县虽有一些在边境地区开展普法的经验和做法，但都没有从经验上升为一套可以推广的模式和方法，用于指导边境地区的普法工作。这种行动的知识化、知识的行动化之间的脱节，是边境普法工作最大的弊端。
　　（四）“法律明白人”培养工作不够深入扎实
　　“法律明白人”是农村家庭学法、用法活动重要的引导者和支持者，也是农村家庭开展学法用法活动的重要保障。可是，实际运作中，“法律明白人”只是一个起步性的工作。在调研工作点进行访问的过程中，虽然村干部有开展农村法律明白人的汇报，可接受访问的村民几乎有90%以上的人都不知道“法律明白人”是一个什么样的活动。就目前来说，全州究竟有多少“法律明白人”？这些“法律明白人”开展了哪些方面的工作？工作的效果如何？在下一阶段的普法工作中他们有什么样的需要？几乎都是一个未知。“法律明白人”工作的不深入、不扎实，导致农村普法未能向家庭方面全面、深入地延伸，并发挥积极有效的兜底作用。
　　（五）少数民族法制宣传队伍没有得到有效的整合
　　从调查点反映出来的情况看，目前在基层农村开展普法工作的人力资源：一是村民委员会以及村小组的干部，他们是农村普法工作中最为重要的力量。二是基层人民调解组织的人民调解员。他们根据工作中的个案实践，向农村群众宣传与解决纠纷相关的法律法规，他们即是农村纠纷的解决者，又是法律知识的传播者。三是各部门、各单位的少数民族干部。这些部门工作人员是部门法宣传的推动者和传译者。四是各级各类学校的少数民族学生。他们以各自的学校为平台，通过参加法制宣传、环境保护、禁毒防艾、交通安全维护志愿者活动，推动了“法律进乡村”、“法律进家庭”活动的开展。五是民族民间艺人。他们在有关部门的指导下，发挥自身在民族文艺创作中的优势，将法律信息有效融入文艺节目，借用民族民间文化，传播现代法律知识。六是民族宗教人士。他们有效地将民族宗教文化与法律文化对接起来，通过民族宗教文化弘扬，推动法律法规的普及。尽管农村普法的人力资源开发工作有了很大的进展，可就目前来说，我们对人力资源的管理和利用，还处于一种分散而非统一的状态，各路人马各自为阵，未能有效发挥整体和综合性的效应。如何建立农村具有推动力、影响力、管理力的少数民族普法人力资源系统以及管理机制，并发挥积极有效的作用，仍需要在下一轮的普法工作中加以研究与落实。
　　（六）借用民族文化开展法制宣传教育工作需要进一步地研究总结
　　民族文化是开展法制宣传教育工作重要的载体，在普法工作中，我们结合边疆的实际，借用民族语言、民族文字、民族传统艺术、民族宗教文化等开展了大量的法制宣传工作。可是，在借用民族文化开展法制宣传教育方面仍然缺乏全面、深入、细致的总结和推动，具体反映在以下几方面。一是我们只满足于借用了某些民族文化做过某些宣传方面工作，对借用民族文化开展普法所产生的实际效果、成本的支出、影响性、持久性都缺乏科学有效的评估。二是在所借用的民族文化中，哪些文化主题元素是最经济、最实惠、最有效的普法工作载体，并可以进行更大的复制和推动，缺乏比较以及优选方面的排列分析研究。三是对借用民族文化普法方面缺乏经验性以及理论性的成果。
　　（七）民主法治创建工作还需要进一步加强
　　一是村民的权利意识以及民主意识普遍增强，可是村民的责任和义务意识逐渐淡化。部分村民参政议政的积极性不高。由于农活繁忙，家务事多，认为村子的发展是村干部的事情，与自己无关。二是村民委员会干部、村小组干部运用法律解决实际问题的能力仍然非常薄弱。三是整体推进难度较大。由于村与村之间所处的区域位置不同，经济实力悬殊较大，再加上村两委班子的情况不同，创建工作整体推进较难。四是创建经费缺乏，束缚了工作的有效开展。
　　三、相关工作建议和意见
　　（一）提高“法律进乡村”活动的实效性
　　一是国家视角与人民视角有机结合。任何一个社会项目，都是为了推动人类与社会的发展和改变，历经26年的普法也是如此。可是，国家制定一个规划或计划不可能面面俱到，不可能全盘考虑到所有地区以及人群的需求，尤其是在我州这样多民族的地区更是如此。所以，在对一个规划和计划的执行过程中，一定要依法灵活运用民族自治权优势，既要服从国家整体的需要，也要考虑民族地区人民群众的具体需要。把“自上而下”和“自下而上”的思维有机的结合起来，这样才能有效地提高普法工作的针对性以及实效性。二是制定的确可以实现的计划和方案。在实现普法目标以及完成任务过程中，不能脱离现实，一定要科学有效的评估实现计划所需要的人力、物力、财力、技术、信息等方面的资源。只有在充分考虑行政成本的情况下，才能保证普法行政工作的真实性和有效性，同时也才能提升普法行政管理部门的公信力，确定普法部门在社会发展中的角色与地位。三是要进一步加强普法实效性总结评估工作，将评估的结果广泛运用于普法工作目标达成情况的衡量、方法步骤的修改跟进、行政成本的核算等管理方面。
　　（二）知难而进，促进“法律进佛寺”主题活动深入开展
　　任何一个活动要具有生命力，都应该与当地的民族文化相互融合，不仅是形式而且内容也应如此。在下一步“法律进佛寺”主题活动中，应从四个方面突破：一是在全州范围内挖掘既懂民族宗教文化，法律知识功底深厚的人才，深入研究民族宗教文化与现代法律对接的地方，尽量开发出即能传播法律精神，又能弘扬民族文化的法律知识读本，使其成为有效的普法参照。二是分期、分级、分片培训由宗教管理员、安章为主干的寺庙法制宣传志愿者。培训内容包括有关民族宗教政策与法律法规，与信教群众生活、生产密切相关的法律法规，在社会变迁中多元化开展法制宣传教育工作的工作技能和方法，法律进佛寺工作程序（工作计划的制定、工作过程的记录、出现新情况、新问题的反映渠道、工作阶段性总结，工作总结和经验分享等的报送）。三是建立乡镇级“法律进佛寺”工作协调管理小组，小组成员分别由司法所以及民族宗教管理员组成。制定工作职责以及工作流程，每三个月向市县司法局、民宗局报告一次工作进展情况，年中、年底报送工作总结。市县司法局在其报告的基础上，整合成相关工作动态以及工作总结及时上报州委依法治州领导小组办公室。州委依法治州办应注重经验的收集以及推广，通过掌握全州“法律进佛寺”的情况、以书面以及会议经验交流的形式，促进活动的良性发展。四是开展行动性研究，出版一本具有经验价值的“法律进佛寺”书籍，用于在全省，乃至全国范围内推广。
　　（三）加强边境地区普法工作的力度
　　一是要注重研究边境地区新情况、新问题，制定边境普法计划。在社会变迁中，边境地区普法方面的需求在不断发生着新的变化。我们一定要尽最大努力提高学习能力，注重发现新问题和新变化，并提出相关工作建议和意见，促进普法工作计划目标确定的准确性，使边境地区的法制宣传教育更具有针对性、灵活性以及实效性。二是要注重总结边境普法的经验与做法，并进行推广。在边境地区开展法制宣传教育方面，我州各地都积累了一些非常典型的经验和模式，譬如勐海县“三边”普法经验、勐腊县军民共建和谐边境村寨经验等。州委依法治州办应该履行职责，定期或不定期地搭建一些经验交流的平台，包括召开经验交流会议，组织参观考察等，为规划以及计划的执行者提供更多借鉴和学习成长的机会，以此推动边境普法工作的开展。
　　（四）做实 “法律明白人”工作，进而推动“法律中心户”工作的开展
　　一是以各级各类中、小学为平台，积极推广少数民族青少年法制宣传志愿者项目，用最节省、最安全、最有效的形式培养农村“法律明白人”，巩固长期有效的农村法制宣传教育机制。二是以学校学生会为依托建立志愿者招聘、志愿者培训、志愿者管理、志愿者激励机制，对“法律明白人”进行有效的管理。三是组织州内、省内、国内甚至是国际志愿工作者之间的交流与沟通，激活学习能力，促进“法律明白人”的互动与成长。四是借用计划生育部门“计划生育中心户”的人力资源、工作管理以及评估模式，建立普法中心户工作制度，在基层农村搭建更多的学法、用法平台。
　　（五）有效整合民族地区的普法人力资源
　　一是建立少数民族法律讲师团。通过单位统计的方式，对少数民族法律专业人士进行造册登记，掌握州内法律专业人员的基本情况。由法律专业人士所在机关推荐精通民族语言文字的法律人，组成少数民族普法讲师团。对普法讲师团成员进行普法价值、普法技能、方法的培训，并建立相关工作协调制度。二是建立农村专业指导制度。由少数民族讲师团成员，定期、不定期地对村民委员会以及村小组的干部、基层人民调解组织的人民调解员，少数民族民间艺人、民族宗教人士进行培训、指导。三是有效发挥部门的管理职能，在教育部门建立管理乡村少数民族中小学教师组成的法制宣传志愿者制度，借用他们在农村中的影响力有效开展工作。发挥青少年学生同伴教育的影响效应，使更多的农村青少年在普法中受益。四是建立年会制度，采取轮流的方式，每年选举产生50个少数民族普法工作者代表，对其开展工作的经验进行书面或口头交流，对成绩突出的进行表彰奖励，并进行一次有关提升普法以及自我价值感的增能培训和辅导。
　　（六）有效整合民族文化资源，促进农村普法目标的实现
　　一是研究与优选。研究哪些民族文化形式尤其是哪些民族信息传输渠道对推动法律的普及最有效果，了解借用这些有效的形式与途径需要投入的人力、物力、财力等资源。这些可以借用的民族形式或途径的受众人群是单一还是普遍的。在了解、分析、研究的前提下，在普法行政成本资源许可的范围内可以做一些特色性的法制宣传活动，科学、真实、有效地提高借用民族文化开展法制宣传教育工作的实效性。二是与州广播电台合作，开办傣语、哈尼语法制宣传节目。在调查访问中，不论是傣族村寨、哈尼族村寨、拉祜族村寨、布朗族村寨，甚至是克木人村寨的村民都是我州民族语广播的忠实听众。他们认为这种形式在一天劳作结束后，不论手中有活计或是无活计，都能够听到，而且这些广播节目与他们朝夕相处，已经成了他们生活中不可缺失的重要部分。我们应该在少数民族喜爱、熟悉，而且便捷、经济、实惠的民族语广播上做一些文章，整合自身现有的人力、信息、物力、财力、技术资源，做一个确实可行的策划，创办一个具有影响力的品牌节目，切实增强法制宣传工作的实效性。三是继续开发少数民族群众喜爱的法制小品宣传光碟。座谈访问中，被访问者对历时五年的普法事件已经记不清，但是，他们对州委依法治州办开发的一盘法制小品光碟仍然是那样记忆犹新。所以，我们应该将目前农村中急需普及的新型毒品的危害，农村土地流传的法定条件以及程序，有关与农村生产、生活密切相关的合同法，我州民族传统建筑保护条例，婚姻法结婚、离婚、夫妻的权利义务关系，艾滋病防治条例、边民进出境相关规定，边民涉外婚姻关系相关规定，如何打官司等，编写制作成法制宣传小品。经济条件好的村寨由家庭购买，经济条件不好的村寨通过免费提供的形式来推动活动持续进行。
　　（七）进一步推进民主法治村创建活动
　　一是强化村民对村寨、对国家、对社会、对他人负责任的意识和观念，逐渐改变目前普遍存在的只享受权利不承担责任的不正常情况，克服民主法治村创建工作中出现的思想观念障碍。二是确实提高村两委干部运用法律发现问题、分析问题、解决问题的学习能力，对他们的法制宣传教育不应该局限在学习相关的法律知识或条文方面，而应该借用律师、公证、法律服务、人民调解中积累的法律实践个案，进行案例教学，将法律知识以及法律技能有机地结合起来。三是根据村民委员会实际情况的不同，确定不同的工作指标、不同的工作方法、不同的工作步骤，进行分类指导、重点突破，以保证“民主法治村”创建工作的整体推进。四是尽可能地加大对民主法治村创建活动工作经费的投入，保证工作所需要的指导、评估、检查、跟进等方面的投入。
　　总之，一个求真务实的学习型组织，在总结成功经验的同时，更应该有勇气和胆识发现工作中存在的问题，积极有效地探寻问题产生的原因，并采用行之有效的方法解决问题，推动农村普法工作的全面发展。这样不仅能够提升学习能力，更重要的是能够真实、有效地提高农村普法工作的实效性，让老百姓在民主法治进程中真正受益。